政策解读>>关于《永州市人民政府办公室内关于完善集体林权制度的实施意见》的政策解读

YZCR-2018-01003

永政办发〔2018〕5号

永州市人民政府办公室

关于印发《永州市完善集体林权制度实施方案》的通知

各县区人民政府，各管理区，永州经济技术开发区，市直各单位：

《永州市完善集体林权制度实施方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

                          永州市人民政府办公室

                             2018年5月16日

永州市完善集体林权制度实施方案

为深入贯彻落实《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》（国办发〔2016〕83号）和《湖南省人民政府办公厅关于完善集体林权制度的实施意见》（湘政办发〔2017〕64号）精神，持续深化集体林权制度改革，加快现代高效林业发展，提升林业富民能力，结合我市实际，提出如下实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局以及乡村振兴战略，坚持和完善农村基本经营制度，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，推进集体林权规范有序流转，发展新型林业经营主体，促进林业适度规模经营，完善扶持政策和社会化服务体系，广泛调动农民和社会力量发展林业，充分发挥林业生态、经济和社会效益。

（二）基本原则。坚持农村林地集体所有制，巩固集体林地家庭承包基础性地位，加强农民合法财产权益保护；坚持创新体制机制，拓展和完善林地经营权能，构建现代林业产权制度；坚持生态、经济和社会效益相统一，开发利用集体林业多种功能，实现增绿、增质、增效；坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，充分调动社会资本发展林业的积极性，增强林业发展活力。

（三）总体目标。到2020年，基本形成集体林业的良性发展机制，集体林业产权制度更加健全，发展机制更加灵活，管理服务体系更加完善，政策保障更加有力，实现森林资源持续增长、农民林业收入显著增加、国家生态安全得到保障。全市新型林业经营主体发展到2000家，建立生态、产业和综合等不同类型的国家、省、市级现代林业示范园50个，林业规模化经营面积达到30%以上，山区农民林业综合收入年均增长10%以上。

二、主要任务

（一）稳定集体林地承包关系

1.进一步明晰产权。继续做好集体林地承包确权及登记颁证工作,推进建立国土、林业部门成果共享的林权权籍调查机制，由不动产登记机构统一办理林权类不动产登记。对存在错、重、漏登记发证的，各级政府要本着实事求是、有错必纠的原则，稳妥处理，做到发现一起纠正一起，把矛盾化解在基层。对已承包到户的集体林地，权属证书要发放到户，由农户持有，不得留存在村组或其他单位、个人。对采取联户发证的集体林地，要从方便经营流转抵押和农民愿望要求出发，做好联户发证的拆分工作，并将权属证书发放到户；确实不易拆分的，要将林权份额量化到户，鼓励建立股份合作经营机制。对仍由农村集体经济组织统一经营管理的林地，要依法将股权量化到户、股权证发放到户，发展多种形式的股份。对新造林地要依法确权登记，按照“谁造谁所有”的原则，依法颁发不动产证。（责任单位：市国土资源局、市林业局，各县区人民政府，各管理区，永州经开区。以下均需各县区人民政府、各管理区，永州经开区具体落实，不再列出）

2.进一步加强林权权益保护。积极推进集体林地所有权、承包权与经营权“三权分置”改革，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体林权制度，形成集体林地集体所有、家庭承包、多元经营的格局。依法保护林权权利人合法权益，任何单位和个人不得禁止或限制林权权利人依法开展经营活动。在承包期内，承包方不得改变林地用途，不得毁坏林地。农村集体经济组织不得强行收回农业转移人口的承包林地。有序开展进城落户农民集体林地承包权依法自愿有偿退出试点。确因国家公园、自然保护区、森林公园等生态保护需要的，可采取市场化方式对林权权利人给予合理补偿，着力破解生态保护与林农利益间的矛盾。对纳入天然林保护范围，停止商业性采伐的集体和个人所有的天然商品林，安排停伐管护补助。（责任单位：市林业局、市国土资源局、市环保局、市财政局）

3.进一步加强合同规范化管理。承包和流转集体林地，要签订书面合同，切实保护当事人的权益。林业主管部门要加强指导，推广使用示范文本，完善合同档案管理。合同应明确规定当事人造林育林、保护管理、森林防火、林业有害生物防治等责任，促进森林资源可持续经营。农村集体经济组织要监督林业经营主体严格履行合同，依法依规开展生产经营活动，合理利用和保护林地。（责任单位：市林业局、市国土资源局、市工商局）

（二）放活生产经营自主权

1.实施森林分类经营管理。优化林地资源配置，完善公益林、商品林分类经营管理制度。建立生态公益林动态管理机制，在不影响整体生态功能、保持公益林相对稳定的前提下，允许对承包到户符合调整条件的公益林进行调整完善。加强公益林管护，签订公益林区划与管理合同时，应当明确管护责任与管护目标等要求。加强市县级公益林建设，森林生态效益补偿基金落实和发放到位，并与国家、省级公益林补偿标准同步提高。（责任单位：市林业局、市财政局）

2.科学经营公益林。充分利用公益林丰富的林木林地和景观资源，在不影响生态功能的前提下，积极开展公益林的科学利用。按照“非木质利用为主，木质利用为辅”的原则，实行公益林分级经营管理，合理界定保护等级，采取相应的保护、利用和管理措施，提高综合利用效益。推动公益林资产化经营，允许公益林采取出租、入股、合资、合作等方式流转，适度开展林下种植、养殖和森林游憩等非木质资源开发与利用，科学发展林下经济。（责任单位：市林业局）

3.落实商品林经营权。进一步放活商品林经营，赋予林业生产经营主体更大的生产经营自主权，由经营者依法自主决定经营方向和经营模式。完善森林采伐更新管理制度，进一步改进集体人工用材林管理，完善林木采伐指标入村到户政策。鼓励规模以上（乔木林面积7500亩以上）林业经营单位单独编制科学可行的森林经营方案，实行以森林经营方案为基础的林木采伐与森林经营管理制度。（责任单位：市林业局）

（三）推进集体林适度规模经营

1.积极稳妥流转集体林权。坚持依法、自愿、有偿流转原则，采取建立引导基金、抵押贷款林权收储担保奖补、直接补助等措施，鼓励和引导农户采取转包、出租、入股等方式流转林地经营权和林木所有权，在不改变林地集体所有性质和林地用途的前提下，公开、公平、有序、规范流转。鼓励创新流转和经营方式，引导各类生产经营主体开展联合、合作经营，鼓励采取信托、委托、托管、股份合作等方式集中连片流转林地，鼓励流转林地向新型林业经营主体集中。加强对集体林权流转主体、程序、合同的监督管理，依法规范各类集体林权流转行为，遵循市场规律，维护群众合法权益。推进县级集体林权流转服务平台建设，细化集体林权流转程序，为经营者提供信息发布、市场交易、政策咨询、合同鉴证等公益性服务。（责任单位：市林业局、市国土资源局、市工商局）

2.培育壮大新型林业经营主体。加快林业专业合作社、家庭林场、林业大户、林业龙头企业等新型林业经营主体建设。支持新型林业经营主体投资发展林下经济、森林康养、林业碳汇等林业新业态，鼓励符合条件的新型林业经营主体承担林业重点工程项目建设。建立完善新型林业经营主体联林带户机制，支持龙头企业、示范性林场、农民林业合作社为农户提供林地林木托管、统一经营作业、订单林业等专业化服务。开展家庭林场示范创建活动，将家庭林场纳入家庭农场补助范围。（责任单位：市林业局、市发改委、市农委）

3.加快集体林业产业发展。充分发挥林业多种功能，以生产绿色生态林产品为导向，支持特色经济林、油茶、楠竹、花卉苗木、林下经济等规范化生产基地建设，支持发展新技术新材料、森林生物质能源、森林生物制药等绿色新兴产业。启动大规模国土绿化行动，引导国企、民企、集体、个人、社会组织等各方面资金投入，培育一批专门从事生态保护修复的专业化企业。大力实施品牌战略，建设一批现代特色林业产业园区，促进产业集聚和转型升级，充分发挥林业生态和产业扶贫的作用，带动农户从涉林经营中受益。以国有林场、国家森林公园和国家湿地公园为依托，大力发展森林旅游、森林康养等林业新业态，不断提升旅游区的硬件水平和文化底蕴，推动林业与旅游融合发展。（责任单位：市林业局、市经信委、市旅游外事侨务局）

4.加大财政金融支持力度。市、县区人民政府（管理区，经开区，下同）要进一步加大公共财政支持集体林业发展力度，加强引导与合作，在林业重大生态工程、林区基础设施建设、林业保护设施建设、野生动植物保护及利用等重点领域，探索运用政府和社会资本合作（PPP）模式，建立多元化投入机制。落实国家和省关于推进林权抵押贷款有关政策，银行业金融机构通过创新推出适合各类林业特点的金融产品和服务方式，扩大抵押范围，提高林权抵押率，加大信贷支持林业适度规模发展的力度，将林业专业合作社、家庭林场等新型林业经营主体纳入贷款范围。用好中央财政林业贷款贴息政策，吸引更多社会经营主体参与林业建设。鼓励开展林权抵押贷款全额森林保险，建立健全森林保险费率调整机制，进一步完善大灾风险分散机制，创新差别化的商品林保险产品，扩大森林保险覆盖面。（责任单位：市财政局、市金融办、市林业局、市国土资源局、永州银监分局）

（四）加强集体林业管理与服务

1.提升集体林业管理水平。进一步加强基层林权管理服务机构建设，抓好基层林业技术人员培训，提高服务林农水平。进一步提升林业信息化水平，建立全市联网、实时共享的集森林资源、权属、生产经营主体等信息于一体的基础信息数据库和管理信息系统，探索开展林权集成电路卡（IC卡）管理服务模式，方便群众查询利用。强化基层林业站公共服务职能，全面推行林业站“一站式、全程代理”服务，提升专业服务水平。（责任单位：市林业局）

2.加强集体林权纠纷调处。要进一步完善农村林地承包经营纠纷调解仲裁体系，加强农村林地承包经营纠纷的调解仲裁工作。要按照属地管理、分级负责原则，妥善处理各类林权矛盾纠纷，做好重大纠纷事件的应急处理工作，确保林区生产经营秩序稳定，农村经济发展环境不断改善。探索建立纠纷调解激励办法。建立律师、公证机构参与纠纷处置的工作机制，开设林业法律救助绿色通道，依法依规向低收入家庭和贫困农户提供法律援助和司法救助。（责任单位：市林业局、市农委、市信访局、市司法局）

3.强化林业科技支撑。建立林业经营主体带头人专业培训机制，切实加强政策、法规、技能等业务培训。完善服务机制，落实扶持政策，培养一批爱林业、懂技术、善经营的职业森林经理人，为集体经济组织和各类经营主体提供林地林木托管、统一经营作业、订单林业、信息服务等专业化服务，帮助农户从林业经营中受益。（责任单位：市林业局）

4.强化林业社会化服务体系建设。加快基层林业主管部门职能转变，强化公共服务，逐步将适合市场化运作的林业规划设计、森林资源资产评估、市场信息、技术培训等服务事项交由社会化服务组织承担，规范中介服务行为。探索通过政府购买服务方式，支持社会化服务组织开展森林防火、林业有害生物统防统治、森林统一管护等公益性服务。鼓励和培育造林、抚育、采伐、科技推广等各类林业生产专业组织，推进林业生产服务专业化。积极发展林业电子商务，健全林产品交易市场服务体系，鼓励开展林产品网上零售批发和产销对接等电子商务，拓展林产品网络销售渠道。（责任单位：市林业局）

三、工作步骤

（一）部署安排阶段。各县区要结合深化集体林权制度改革工作实际，研究制订完善集体林权制度具体工作方案，明确工作任务，落实工作责任，确保完善集体林权制度各项工作落到实处。工作方案要在2018年6月底前出台，并报上一级林业主管部门备案。
    （二）全面实施阶段。各县区按照制订的完善集体林权制度工作方案目标要求，认真组织实施，到2019年底，基本完成集体林权制度改革各项工作任务。
    （三）总结提升阶段。各县区按照国家和省、市的文件精神要求，抓紧查漏补缺、整改完善。同时不断总结经验，完善相关政策，提高改革成效。到2020年底，基本形成集体林业良性发展机制。
    四、保障措施

（一）压实改革责任。市、县区人民政府要进一步强化主体责任，增强改革担当，加强集体林权管理队伍建设，确保各项政策措施落到实处。要把集体林权制度改革成效纳入地方各级领导班子及有关领导干部的年度目标责任考核内容。各有关部门要按照职责分工，加强协同配合，健全工作机制，完善相关政策，加强舆论宣传，抓好试点示范，营造有利于完善集体林权制度的良好氛围，形成支持集体林业发展的合力。

（二）鼓励积极探索。充分利用各种改革试验示范平台，支持在建立集体林地三权分置制度、完善股份合作机制、放活商品林经营权、优化造林育林和林木采伐管理、科学合理利用生态公益林、创新林业社会化服务等方面进行深入探索，不断推进良性互动改革机制。

（三）强化督查考核。各地、各有关部门要将完善集体林权制度作为全面深化改革的一项重要工作，加强改革调研，细化改革方案，强化改革督查，全力推进各项政策措施落到实处。建立考核和激励机制，及时掌握改革动态，对进展慢、措施不力的要进行通报，确保改革平稳推进和各项任务按期完成。

五、本文件有效期至2020年12月31日。